政策探讨水电资源开发权的有偿转让

摘要：浙江省率先在国内推行水电资源开发权有偿转让制度，但由于这是制度创新，缺乏可供借鉴的经验，因此在实践中出现了一些问题，有待于规范完善。该文就此作了探讨，期望国家主管部门能尽快出台规范性文件，使这一制度能真正成为推动我国水电健康、可持续发展的有效手段。

关键词：水电资源开发权；有偿转让

中图分类号：TV742 文献标志码：B 文章编号：1003-0867(2006)06-0053-02

水能资源其开发利用应实行有偿原则。但是，在2002年以前，一般都是无偿的，由于小水电开发具有投资少、见效快、风险小，从而形成投资热点，这一方面加快了小水电开发，一方面造成诸多矛盾和纠纷，针对这一问题，浙江省水利厅下发了浙水电（2002）18号《关于印发〈浙江省水电资源开发使用权出让管理暂行办法〉的通知》和浙水电（2003）17号《关于印发〈关于加强水电资源开发管理的若干规定〉的通知》全面推行水电资源有偿出让制度。

有偿转让的文件下发以后，遂昌县等二十几个县先后出台了实施文件，并付诸实践。经过几年的努力，全省水电资源无序开发、“跑马圈河”等现象得到了有效遏止，开发纠纷明显下降，水电开发步入了快速、良性、健康发展的轨道，成效十分显著。但是，由于水电资源开发权有偿转让是一种制度创新，在国内尚无先例可供借鉴，浙江各地在实践中也出现了一些问题，有待探讨和完善。

1.1 如何评估确定合理的资源转让费

浙江省水电资源的有偿转让，目前一般都采用招标或协议出让的方式，因此如何评估资源价值，确定底价，将直接关系到业主开发成本：过高，有可能造成电站建成投产后无利可图，难于生存，进而影响投资者的投资积极性和小水电的发展进程；过低，则不能体现资源的真正价值，失去资源转让的实际意义。笔者认为，工程建设有难有易，资源价值可按电站投入产出比，即电站年均收入与工程总造价的比值高低来确定，具体可按每产出1%提取0.1&~0.2%来计算。

1.2 如何确定出让方式

浙江省在实际操作中，各地的出让方式不相同，如江山市采用项目拍卖模式，即项目政策处理和前期立项由政府主管部门完成后再进行拍卖；遂昌县采用开发权拍卖模式，即项目仅完成建议书审批就进行拍卖。笔者认为，项目拍卖实际上是政府主管部门先无偿取得开发权，再进行转让，拍卖的是项目，而不是水能资源，有悖于水能资源有偿出让制度；由于项目建议书对工程所作的评估深度不够，建设方案和投资估算比较粗，投资误差较大（一般在正负30%左右），仅完成项目建议书就拍卖不能使竞投者真正了解项目在技术和经济上的可行性，有可能由于盲目竞价而造成投资风险。因此，笔者建议，拍卖可在完成项目可行性研究报告后进行，因为可行性研究报告一般能够比较正确地确定项目在技术上的可行性和经济上的合理性，从而使投资者了解投资风险程度，避免盲目竞价而造成工程无法按期建成或建成后陷入经营困难的境地。

1.3 如何确定中标者

在水电资源招标出让中，浙江省不少县都出现了竞投者不考虑投资风险，志在必得，相继抬高竞拍价的现象。而出让方则以最高价来确定中标者。结果，使得中标者在电站投产后无利可图甚至亏损，进而影响了小水电的健康发展。如遂昌县某水电站，规划装机400kW，通过招标，一业主以90万元获得该电站的开发权，电站每千瓦投资相应增加了2250元。因此，导致电站后续资金难以筹集，影响了正常的开发建设。因此，笔者建议，水力资源招标出让在确定合理底价后，中标者的确定可参照其他水利工程招标的做法，即在招标前先确定一个合理的上浮幅度。竞拍后，以竞拍价在此范围内的为入围者，然后结合竞投业主的资信度等综合打分，以得分最高者为中标者。

1.4 项目可行性经济评价标准如何修改

实行水能资源有偿出让后，小水电开发成本有较大幅度的提高，从而使得电站投资回收年限延长，一般情况下，可行性研究国民经济评价中，投资回收年限均要超过原评价标准规定的10年（超过10年即视为经济上不可行）。因此，按原标准，电站难于达到可行的要求。鉴于此，笔者建议，根据当前水能资源实行有偿出让的实际情况，有必要对原评价标准进行修改，投资回收年限可适当提高，以适应变化了的情况。

1.5 所取得的出让金如何分成和使用

当前，浙江省对水能资源出让所取得的资金分成没有统一的标准，因此造成在分配时有较大的随意性，有些钱没有真正用到推动水能资源的进一步开发和完善相关农村基础设施上去。对此，笔者建议，按照小水电开发旨在壮大农村集体经济、加快山区群众脱贫致富步伐、完善生态保护机制的重点考虑，所得出让金分配应向资源所在地的村、乡（镇）倾斜，制订一个有利于推动农村水电和农村经济社会可持续发展的分配标准和使用规定。

1.6 如当地乡村出面开发，转让费如何计算和收取

为扶持乡、村集体经济，应鼓励有水能资源的乡村自已出面开发水能资源。如乡、村出面开发，出让费就不能按出让给其他业主的标准来收取。为不过分加大开发成本，政府应确定一个象征性收费标准。笔者建议，可按电站总造价（按出让前所做的概算投资总额）的5%来确定。

1.7 有偿使用年限如何确定

浙江省水能资源有偿出让使用年限各地不统一，有的是30年，有的高达50年。笔者认为，使用年限应按照科学、合理的原则，按电站类型不同来确定：水库电站，使用年限可定为30～40年（按水库大小区分）；径流电站，可按主要机电设备的报废年限确定，目前是25年。

实施水能资源开发权有偿出让制度，旨在规范水电开发市场，促进我国小水电健康、有序、快速发展。但是，由于当前各地标准不一，做法各异，因此容易产生新的问题或纠纷，如本文提到的出让金过高，建成电站无效益等，从而反过来制约小水电发展；受经济实力限制，当地山区村集体和村民难以和经济实力雄厚的企业集团或个私老板竞争开发权，影响了山区利用小水电资源壮大村级集体经济和加快群众脱贫致富的进程。鉴于此，笔者认为，当前应结合各地实施实践，就如何完善和规范水能资源有偿出让制度进行认真的探讨，并尽快由国家行业主管部门出面，制订并出台规范性的出让标准和程序，让这一制度真正成为推动和加快我国小水电发展的有效手段。

来源：《农村电气化》2008.6